校外教育作為我國教育體系的重要組成部分，是培養(yǎng)青少年兒童的重要途徑，也是兒童校外生活的重要場域。習近平總書記在全國教育大會上指出“辦好教育事業(yè)，家庭、學校、政府、社會都有責任”“全社會要擔負起青少年成長成才的責任”，對我國校外教育發(fā)展提出了新的時代要求。中華人民共和國成立 70 余年來，在模仿、改造、建構(gòu)中逐漸形成了中國現(xiàn)代校外教育，形成了政府、社會和市場三位一體的校外教育供給模式，成為適應新時代社會主義現(xiàn)代化強國建設需要的教育體系的重要組成部分。
校外教育本質(zhì)是一種社會實踐活動
校外教育自中華人民共和國成立后由蘇聯(lián)引入以來，經(jīng)過 70 余年的改革與發(fā)展，已經(jīng)初步形成了覆蓋全國縣級行政單位的網(wǎng)絡體系和制度安排。盡管人們對校外教育的理解目前尚未達成共識，但校外教育作為人類教育活動的一個分支，從本質(zhì)上來說是一種特殊的社會實踐活動。伴隨學校教育的出現(xiàn)，兒童學習的發(fā)生場域被分割為學校內(nèi)和學校外，而有組織、有計劃、有目的開展的校外學習活動就構(gòu)成了校外教育的主要內(nèi)容。
日本教育學者松永健哉在 20 世紀 30 年代提出校外教育具有超越學校教育的獨特價值，并將其界定為“以學校教育的時間、場所、內(nèi)容及年齡之外的兒童為對象，出于保護、指導及組織的需要而實施的教育性作用”。蘇聯(lián)教育家凱洛夫提出“課外活動和校外活動”概念，把“除了學校以外，各種機關(guān)和團體對于兒童所實施的多種多樣的教養(yǎng)、教育工作，叫做兒童校外活動”。隨著校外教育實踐的發(fā)展，我國學者也提出了自己的理解，有學者認為校外教育是“在學校以外廣闊的時間和空間里，學生通過社會文化教育機構(gòu)和豐富多彩的社會政治活動、科學技術(shù)活動、公益勞動、社會服務、文化娛樂活動、體育活動，以及個人的課外閱讀、栽培花草樹木、自我服務等等，所接受的教育”；也有學者認為它是“在正規(guī)學校教育之外，由校外教育機構(gòu)和各種社會教育團體，在學校教育計劃之外，利用課余時間 （包括雙休日、節(jié)日、寒暑假及其他課余時間），對中小學生進行的內(nèi)容豐富、形式多樣的有目的、有計劃、有組織的旨在促進受教育者身心健康發(fā)展的充滿情趣的教育活動”?？梢?，無論是在過去還是現(xiàn)在、國外還是國內(nèi)，無論實施主體、形式、時間、空間如何，人們都將校外教育歸結(jié)為育人活動，體現(xiàn)了其社會實踐活動的本質(zhì)屬性。
我國校外教育供給模式的基本結(jié)構(gòu)
?。ㄒ唬┕卜展┙o的復合模式
校外教育作為我國教育公共服務體系的重要組成部分，是實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”的重要途徑，體現(xiàn)了社會主義制度的根本要求。公共服務供給可以從兩個層面來理解，一是作為一個靜態(tài)概念，重點討論供給主體結(jié)構(gòu)；二是作為一個動態(tài)過程，重點探討需求與供給如何匹配。公共服務是一個復雜性系統(tǒng)，現(xiàn)實的公共服務供給存在各種不同機制的混合，主要有規(guī)劃者混合和生產(chǎn)者混合兩類混合供給。在混合供給模式中，公共服務參與方之間進行了兩次分工，第一次分工是將公共服務的規(guī)劃者與生產(chǎn)者分離，第一次分工后的服務生產(chǎn)者對于自身不能有效生產(chǎn)的服務，則會通過整合其他服務資源間接滿足服務需求，即為第二次分工。服務規(guī)劃者一般是指政府，在第一次分工中主要承擔資金撥付、制定政策、監(jiān)督管理等職能。服務生產(chǎn)者除了直接生產(chǎn)服務外，還要進行管理監(jiān)督和資源整合。第二次分工中的服務生產(chǎn)者既可以是社會組織、市場中的企業(yè)和公民，也可以是政府機構(gòu)。服務對象通過向服務規(guī)劃者和服務生產(chǎn)者表達需求來獲得個性化、高質(zhì)量的服務 （見圖 1）。
（二）校外教育供給模式的構(gòu)成
新中國成立以來，伴隨我國經(jīng)濟體制改革和社會治理范式的變遷，尤其是 20 世紀 90 年代以來社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入推進，校外教育供給模式發(fā)生了翻天覆地的變化，在供給主體趨于多元化的同時，供給內(nèi)容、方式和層次也更加多樣化，展現(xiàn)出混合供給模式的基本特征。
供給由需求而產(chǎn)生。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以來，校外教育需求逐漸從以政府需求為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人發(fā)展需求為主。起初，在基本沒有專門綜合性校外機構(gòu)的基礎上，20 世紀 50年代我國學習蘇聯(lián)經(jīng)驗，建立了第一批少年宮和少年之家等校外教育機構(gòu)，參照蘇聯(lián)少年宮的機構(gòu)設置、活動內(nèi)容和方法等開展工作，這成為新中國教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。校外教育在黨中央和國務院、共青團中央、教育部等部門的支持下迅速發(fā)展，配合當時的學校教育，貫徹黨的教育方針，對培養(yǎng)全面發(fā)展的社會主義新人起到了補充和延伸作用。改革開放后，民眾在“文化大革命”中積壓的學習需求在統(tǒng)一高考制度恢復的刺激下空前高漲，北京、上海、廣州等地出現(xiàn)了離退休教師組織的考前輔導班和補習學校，私立文化補習學校也重新出現(xiàn)。校外教育需求中為參加高考服務的個人化因素明顯增加。20 世紀 90 年代中期后尤其是21 世紀以來，經(jīng)濟體制改革激活了人們對教育服務的多樣化需求，超越了公辦學校以及公辦校外教育機構(gòu)的服務范圍和承載能力。越來越多的家長轉(zhuǎn)而積極利用校外教育市場中的多樣化選擇來支持孩子的發(fā)展?？傮w上，我國校外教育已經(jīng)從國家培養(yǎng)社會主義新人的需要轉(zhuǎn)變?yōu)橹行W生個體發(fā)展需要，無論這種需求的動機是指向內(nèi)在稟賦的充分發(fā)展還是賦予個體贏得社會競爭的外在特征。
校外教育需求的變化推動了政府職能的改變。在國家控制教育服務供給的模式下，政府既是校外教育服務的規(guī)劃者又是校外教育服務的生產(chǎn)者，政府包攬，統(tǒng)收統(tǒng)支。1957 年教育部和共青團中央聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于少年宮和少年之家工作的幾項規(guī)定》中明確指出“經(jīng)費應列入‘教育支出’，由預算撥款；新開辦時所需的房間、設備，應取得省市人民委員會和社會各方面的大力支持，共同協(xié)助解決?！备母镩_放后，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“學校教育和學校外、學校后的教育并舉”的方針，將校外教育從學校教育的補充提升至與學校教育并舉的地位，并在這一方針的指引下加大了少年宮等校外教育機構(gòu)的建設，到 20 世紀90 年代末形成了多個國家政府部門共同建設校外教育機構(gòu)的局面。同時，經(jīng)濟領(lǐng)域改革的政策和手法滲透到教育領(lǐng)域，推動了政府在校外教育領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變。在政策制定方面，國家層面校外教育政策體系不斷完善，先后出臺了《關(guān)于改進和加強少年兒童校外教育工作的意見》（1991）、《關(guān)于創(chuàng)造良好社會教育環(huán)境 保護中小學生健康成長的若干意見》（1991）、《少年兒童校外教育機構(gòu)工作規(guī)程》（1995）、《少年兒童校外教育機構(gòu)評估標準（討論稿）》（1996）、《關(guān)于加強青少年學生活動場所建設和管理工作的通知》（2000）、《關(guān)于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》（2004） 等。在經(jīng)費投入方面，先提出了“多渠道、多層次、多形式、多方集資興辦少年兒童校外教育機構(gòu)”的經(jīng)費籌措體制，在確立校外活動場所的“公益性”性質(zhì)后，調(diào)整為“建設投資以政府投入為主”，并提出以體育彩票為貧困地區(qū)少年宮提供經(jīng)費支持的要求。在監(jiān)管層面，通過在規(guī)程中設置罰則、制定評估標準等方式實現(xiàn)對校外教育機構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)督。
校外教育服務生產(chǎn)者從單一走向多樣，并出現(xiàn)了校外教育服務生產(chǎn)的第二次分工。中華人民共和國成立初期形成的以政府為單一供給主體、以少年宮 （少年之家） 等大中型校外教育機構(gòu)為主要活動場所的校外教育服務供給模式，難以滿足 20 世紀60 年代“二部制” 改革帶來的新增校外教育需求，于是出現(xiàn)了規(guī)模相對較小、形式更為靈活的校外教育形式，包括家庭學習小組和小隊之家；少年兒童活動站、街道文化室、俱樂部；市、區(qū)少年宮、少年之家；利用成人文化活動場所開展少年兒童校外活動；機關(guān)、工廠和高校加強職工子女的校外教育等。到20世紀80年代，一度中斷的校外教育體系雖得以恢復，但難以有效滿足高考恢復所帶來的校外教育需求。政府作為校外教育服務規(guī)劃者，倡導社會單位、群眾團體、企業(yè)廠礦甚至個人等廣泛參與校外教育，并依托社區(qū)、社會文化場館、文化景點等豐富校外教育活動，使得校外教育供給主體社會化。21世紀以來，青少年宮在發(fā)展過程中為提升校外教育質(zhì)量、滿足人們?nèi)找娑鄻踊男Ｍ饨逃招枨?，通過整合企業(yè)、政府部門、非營利組織等相關(guān)資源，實現(xiàn)了校外教育服務生產(chǎn)的二次分工。如，廣東省智慧青少年宮作為共青團廣東省委員會指導、廣東省青少年宮協(xié)會授予的廣東省首家少年宮智慧化創(chuàng)新試點，采取企業(yè)運作模式，面向3~18 歲青少年兒童提供綜合素質(zhì)教育培訓，在廣州、佛山等地開設了 20 個智慧教學基地，提供包括免費學位和公益學位在內(nèi)的 10，000 多個學位，彌補了公辦青少年宮資金、學位不足的問題。與此同時，伴隨我國經(jīng)濟體制改革的推進，原有教育服務供給模式被“補習班”打破。各種類型的校外培訓機構(gòu)成為校外教育服務生產(chǎn)者的重要成員。校外培訓機構(gòu)遵循市場機制的原則，通過資本運作獲得經(jīng)費支撐，不斷創(chuàng)新服務，更加關(guān)注教育需求的結(jié)構(gòu)、層次、類型及變化等，并圍繞差異化的需求提供相應的校外教育服務。20世紀 90 年代尤其是1992 年鄧小平南巡講話之后，我國民辦校外培訓機構(gòu)快速發(fā)展，并發(fā)展壯大為教育培訓產(chǎn)業(yè)，成為少年兒童校外生活的重要場所。
當前校外教育供給模式面臨的主要問題
經(jīng)過 70 余年的改革發(fā)展，我國校外教育服務已初步形成了政府、社會、市場三位一體的供給模式。這種供給模式滿足了人們對校外教育總量、內(nèi)容和質(zhì)量等多方面的需求，但在一些關(guān)鍵性制度安排上仍存在薄弱環(huán)節(jié)，亟待優(yōu)化。
?。ㄒ唬┬Ｍ饨逃┙o質(zhì)量區(qū)域差距大
區(qū)域差距和城鄉(xiāng)二元格局等是長期困擾我國經(jīng)濟社會發(fā)展的難題。具體到校外教育領(lǐng)域，則表現(xiàn)為校外教育供給的質(zhì)量差異進一步導致兒童校外生活的不平衡、不充分。優(yōu)質(zhì)校外教育資源的分布呈現(xiàn)東強西弱、城強村弱的狀態(tài)，城市發(fā)展水平越高則其校外教育資源往往越豐富、質(zhì)量也更高。如，2014 年第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報顯示，全國體育場地中 43.3%分布在東部，58.6%分布在城鎮(zhèn)，其中，室內(nèi)體育場館的 82.6%位于城鎮(zhèn)。社會公共設施和場館供給上的差異直接造成了區(qū)域和城鄉(xiāng)兒童校外教育質(zhì)量的差異。
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我國校外教育供給主體呈現(xiàn)多樣化特點，既有青少年宮、社區(qū)兒童之家、科技場館、博物館、美術(shù)館等公益性機構(gòu)，又有被稱為“影子教育”的學科培訓機構(gòu)、發(fā)展興趣特長和綜合素質(zhì)的培訓機構(gòu)等以營利性為主的民辦培訓機構(gòu)。在各類供給主體中，有政府投資興建的青少年校外活動場所 （青少年宮） 10，313 個 、科技館 518 個 （2018 年） 、社區(qū)兒童之家 18.19 萬所 （2015 年），全國校外培訓機構(gòu) 40 萬余個 （2018 年）。從校外教育供給主體數(shù)量來看，民辦校外培訓機構(gòu)占近七成，成為廣大中小學生校外教育活動的重要供給主體。這樣的供給主體格局一方面反映了我國社會經(jīng)濟體制改革的動向，另一方面也在無形中占據(jù)了青少年的校外生活時間，使得青少年走出校門后又走進另一個影子教育學校。中國兒童中心的調(diào)查顯示 ：60.4%的兒童參加課外班，而上學日參加的課外班中學科輔導占比達到 66.5% （周末也呈現(xiàn)類似趨勢），這在嚴重加重學生課外負擔的同時也擠占了學生其他校外生活的時間和機會。
?。ㄈ?信息技術(shù)在校外教育中的運用仍不充分
當前兒童成長在前所未有的數(shù)字化環(huán)境中，兒童在幼兒園階段甚至更早就已經(jīng)開始接觸手機、電腦等新媒介，“數(shù)字化成長”低齡化傾向明顯。數(shù)字化成長環(huán)境的拓展對于校外教育來說是一把“雙刃劍”，一方面，其為校外教育更有效地為兒童提供個性化服務奠定了技術(shù)基礎和支撐，然而，信息技術(shù)在校外教育中的運用仍然是以單向傳播知識為主，雖然一些民辦培訓機構(gòu)研發(fā)了 AI 課，但新技術(shù)在具體教育內(nèi)容、方式和質(zhì)量提升上的應用仍處于初級水平；另一方面，新技術(shù)的不當使用也給兒童健康成長造成潛在的威脅。調(diào)查顯示，看抖音、動畫片、快手、玩網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡聊天等在虛擬網(wǎng)絡空間的活動占據(jù)了兒童大量校外時間，他們利用電子產(chǎn)品娛樂和聊天的時間幾乎是用于學習的時間的 2倍。網(wǎng)絡和電子產(chǎn)品的過度使用壓縮了兒童參加校外教育活動的時間和興趣，嚴重危害兒童身心健康。
堅持育人邏輯，優(yōu)化校外教育供給模式
（一）優(yōu)化協(xié)調(diào)育人的頂層設計，凝聚多方主體合力
“辦好教育事業(yè)，家庭、學校、政府、社會都有責任。”校外教育作為我國教育體系的重要組成，也同樣需要全社會的積極參與、協(xié)同共建。政府應重點做好頂層設計，堅持立德樹人，以促進中小學生身心健康發(fā)展為落腳點，做好宏觀把控，完善和優(yōu)化已有相關(guān)政策和制度，補足政策和制度盲點，從而更好調(diào)動社會的積極性。少年宮、科技館、博物館等公益性校外機構(gòu)應在國家頂層設計之下，進一步強化與學校的溝通和合作，打好組合拳，育好時代新人。
（二）補齊校外教育供給短板，縮小兒童校外教育差距
中小學生學習的場域除了學校、家庭之外，還有校外。當前，在校外培訓機構(gòu)盛行的背景下，我國的少年宮等公益性校外教育逐漸式微，公益性校外教育供給總量嚴重不足，城鄉(xiāng)差距明顯。發(fā)展公益性校外教育在一定程度上能夠拓展青少年校外教育的場域，緩解家長教育支出的壓力。應不斷擴大公益性校外教育規(guī)模，在保障設施設備條件和質(zhì)量的基礎上不斷擴大規(guī)模，并重點提升農(nóng)村和經(jīng)濟基礎較薄弱地區(qū)校外教育的質(zhì)量，為更多中小學生提供豐富、優(yōu)質(zhì)、多樣的校外教育。同時，拓展和深化社會公共場館 （博物館、圖書館、科技館等）的校外教育功能，推動其建設長期性、系列化、主題化的教育活動。在校外教育機構(gòu)內(nèi)涵建設上應注意加強少年宮課程建設，提升少年宮教育的質(zhì)量。
?。ㄈ┛茖W全面規(guī)范校外培訓機構(gòu)，促進校內(nèi)與校外教育協(xié)調(diào)互補
校外培訓是學校教育的補充，對于滿足中小學生選擇性學習需求、培養(yǎng)發(fā)展興趣特長、拓展綜合素質(zhì)具有積極作用。同時，我們也必須看到，校外培訓機構(gòu)在具體的經(jīng)營和運作過程中常常會出現(xiàn)一些違規(guī)行為，在 2018 年北京第一階段“拉網(wǎng)式”校外培訓機構(gòu)排查中，近 6 成機構(gòu)在辦學資質(zhì)、辦學行為和安全等方面存在隱患。這無疑給我們敲響了警鐘，既要看到校外培訓的積極作用，更應科學規(guī)范，促進學校教育與校外教育協(xié)調(diào)互補。規(guī)范校外教育培訓應標本兼治、內(nèi)外聯(lián)動、堵疏結(jié)合，有效落實“雙減”政策，消解“校內(nèi)減負、校外增負”的現(xiàn)象，注意發(fā)揮校外培訓的積極作用，同時積極搭建平臺和通道，推動校外培訓與校內(nèi)教育合理合規(guī)地互聯(lián)互通。重點規(guī)范校外培訓機構(gòu)的違規(guī)行為，杜絕虛假宣傳、夸大宣傳等制造焦慮的行為。2021 年 6 月，教育部成立了“校外教育培訓監(jiān)管司”，這標志著我國校外培訓規(guī)范管理向前邁進了一大步，校內(nèi)校外協(xié)調(diào)互補的格局值得期待。
來源|《教育科學研究》2021年第10期
作者|李建民（中國教科院副研究員）、易凌云（中國教科院研究員）