一、問題提出
近年來，我國高度重視為嬰幼兒提供照護服務(wù)，將三歲以下嬰幼兒照護服務(wù)視為生命全周期服務(wù)管理的重要內(nèi)容，事關(guān)嬰幼兒健康成長，事關(guān)千家萬戶?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確要求到2025年，嬰幼兒照護服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務(wù)體系基本形成，嬰幼兒照護服務(wù)水平明顯提升[1]?？v觀世界各國嬰幼兒照護服務(wù)的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)不同國家根據(jù)自身的文化特點和教育體制選擇多元的照護方式，本文嘗試對世界各國嬰幼兒照護情況進行比較分析，梳理國際典型經(jīng)驗，得出有益啟示。
本研究主要選擇經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國開展比較研究，借鑒瑞典學(xué)者埃斯平-安德森對西方資本主義福利國家體制的三種模式分類，即自由主義福利國家（美國、英國、澳大利亞等）、保守主義福利國家（法國、德國、比利時等）、社會民主主義福利國家（挪威、瑞典、芬蘭等）[2]。自由主義福利國家強調(diào)市場機制的主導(dǎo)作用和個體的自助精神，政府干預(yù)程度相對較低。其教育體系以個人責(zé)任和市場驅(qū)動為核心，福利體系呈現(xiàn)出分散化特征。保守主義福利國家模式注重市場與國家的協(xié)同作用，通過社會保險和企業(yè)責(zé)任提供福利保障，同時保留傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)和家庭模式對教育的深遠影響。社會民主主義福利國家模式則強調(diào)高稅收和強有力的政府干預(yù)，致力于通過公立教育體系為所有兒童提供高質(zhì)量的教育服務(wù)，以實現(xiàn)社會公平的價值目標(biāo)。這三種福利國家模式分別植根于不同的歷史背景與價值取向，從而在福利制度設(shè)計上呈現(xiàn)出顯著的差異性。本研究旨在對這三種模式下的嬰幼兒照護服務(wù)展開系統(tǒng)性分析，涵蓋時間保障、服務(wù)保障、法律保障、財政保障和管理保障等關(guān)鍵維度。研究樣本選取自O(shè)ECD發(fā)布的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政策文本及相關(guān)報告，并結(jié)合各國政府官方網(wǎng)站公布的最新資料，力求全面、準(zhǔn)確地把握各國嬰幼兒照護或保教服務(wù)的制度特征與發(fā)展現(xiàn)狀。
二、比較分析
（一）時間保障：嬰幼兒家庭照護的假期福利
較多國家已制定并實施產(chǎn)假及育兒假政策，通過靈活安排工作時間等積極措施，為嬰幼兒的家庭照護提供便利條件。除美國外，OECD其余成員國均規(guī)定母親有權(quán)利享受帶薪產(chǎn)假。根據(jù)統(tǒng)計，OECD國家婦女的平均產(chǎn)假時長為18周，其中7個國家的產(chǎn)假時長超過半年，而歐盟國家的平均產(chǎn)假時長為22周。在產(chǎn)假收入補償率方面，OECD國家中有14個國家的產(chǎn)假收入補償率達到100%，即母親在產(chǎn)假期間可獲得與原工資等額的補貼。另有8個國家的產(chǎn)假收入補償率介于80%至100%之間。（見圖1）
除產(chǎn)假外，許多國家還提供帶薪育兒假和家庭照顧假，以滿足家庭在嬰幼兒照護方面的需求。例如，瑞典和葡萄牙的產(chǎn)假時長分別為13周和6周，但其帶薪育兒假和家庭照顧假時長分別為43周和24周。OECD國家的帶薪育兒假和家庭照顧假的平均時長為32周，而歐盟國家平均時長為43周。其中，帶薪育兒假和家庭照顧假時長最長的國家包括匈牙利、芬蘭和斯洛伐克，均超過兩年半。此外，有22個國家的帶薪育兒假和家庭照顧假時長超過半年。在收入補償方面，有3個國家的假期收入補償率達到100%，有17個國家的假期收入補償率超過50%。
為了鼓勵生育，部分國家實施了差異化的帶薪育兒假和家庭照顧假政策。例如，法國婦女生育第一個孩子的帶薪育兒假和家庭照顧假時長為26周，而生育第二個孩子時，時長則延長至110周。與產(chǎn)假相比，育兒假的收入補償率通常較低，但其時間安排更加靈活，因此更受家庭歡迎。為了鼓勵男性更多地參與育兒，一些國家采取了特殊措施。例如，德國和奧地利等國家規(guī)定了不可轉(zhuǎn)讓的育兒假期限，這些假期僅限于母親或父親使用。此外，加拿大和德國等國家還推出了“獎勵”假政策，即如果父母雙方均按規(guī)定休假，則可獲得額外的帶薪休假周數(shù)。
從產(chǎn)假、帶薪育兒假和家庭照顧假的合并時長來看，有18個國家的假期總時長在1年及以上，而僅有12個國家的假期總時長少于半年。OECD國家和歐盟國家平均為50周和65周。研究表明，產(chǎn)假和育兒假合并時長及補償率與婦女在勞動力市場中的地位直接相關(guān)，從而影響婦女生育意愿。帶薪休假政策不僅能夠支持女性就業(yè)，還能增加孕產(chǎn)婦就業(yè)的連續(xù)性，并提高婦女生育后重新進入勞動力市場的可能性[3]。對不同福利模式國家產(chǎn)假和育兒假情況進行比較分析后發(fā)現(xiàn)，不同福利模式國家在產(chǎn)假時長方面的差距并不顯著。自由主義和保守主義福利國家的產(chǎn)假時長約為19周，社會民主主義福利國家為16周。然而，在育兒假時長和收入補償率方面，不同收入模式國家之間存在顯著差異。自由主義福利國家的平均產(chǎn)假收入補償率僅為45%，平均育兒假時長僅為8周，平均育兒假收入補償率僅為25%，在三種典型模式中處于最低水平。
這一現(xiàn)象反映出自由主義福利國家的服務(wù)商品化特征，即市場對女性生育和嬰兒照護的支持意愿較低，不愿意為女性生育和嬰兒照護“買單”。相比之下，保守主義福利國家的產(chǎn)假收入補償率為85%，社會民主主義福利國家為82%，兩者大致相當(dāng)。但在育兒假方面，保守主義福利國家的平均育兒假時長為27周，收入補償率僅為31%。社會民主主義福利國家的平均育兒假時長則高達47周，收入補償率也達到了49%，均為三種模式中最高。兩種模式之間的差異反映出政府與家庭在育兒責(zé)任分配上的不同理念。在保守主義福利國家，家庭被視為育兒責(zé)任的主要承擔(dān)者，因此國家僅保障女性產(chǎn)假的基本權(quán)利，而兒童養(yǎng)育和早期教育的責(zé)任則主要由家庭承擔(dān)。相反，在社會民主主義福利國家，政府普遍從兒童發(fā)展的角度出發(fā)，由國家保障嬰幼兒自出生起的所有生存、發(fā)展和受教育的權(quán)利，在保障女性產(chǎn)假權(quán)利的同時，也保障婦女育兒以及嬰幼兒接受充足照護的權(quán)利。
（二）服務(wù)保障：嬰幼兒接受機構(gòu)照護情況
2022年，OECD國家和歐盟0-3歲嬰幼兒機構(gòu)照護的平均覆蓋率均為32%。其中，韓國、挪威、以色列和丹麥4個國家的覆蓋率超過50%，另有9個國家的覆蓋率介于30%到50%之間。對于2歲及以上的嬰幼兒，機構(gòu)照護的覆蓋率更高，OECD國家及少數(shù)其他國家的平均覆蓋率為42%，歐盟為39%。其中，瑞典、挪威、冰島和韓國4個國家的覆蓋率超過90%，另有5個國家的覆蓋率不低于70%（見圖2）。從發(fā)展趨勢來看，嬰幼兒接受機構(gòu)照護的比例呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢。2005—2022年，德國0-3歲嬰幼兒保育機構(gòu)的覆蓋率從17%提升至30%，而挪威則從33%提升至59%[4]。
育兒假時長、產(chǎn)婦就業(yè)率等因素對幼兒的入托率存在影響。如匈牙利的育兒假超過三年，3歲以下兒童的入園率僅為4%。在女性就業(yè)率較低的國家，嬰幼兒接受機構(gòu)照護的比例也相對較低。如墨西哥、土耳其等國家的育兒假相對較短，但由于女性就業(yè)率低，接受照護服務(wù)的幼兒數(shù)量依然有限。此外，部分國家雖然規(guī)定了較長的育兒假，但由于假期補貼較低，女性往往無法充分利用其育兒假，這在一定程度上解釋了韓國3歲以下嬰幼兒高入學(xué)率的現(xiàn)象[5]。
不同福利模式國家在嬰幼兒托育服務(wù)上的差異主要體現(xiàn)在政府、家庭和市場三者之間的角色分配上。具體而言，保守主義福利國家在文化和價值觀上強調(diào)嬰幼兒撫育是父母應(yīng)盡之責(zé)，因此，3歲以下兒童入托率僅為20%左右，2歲及以上兒童的入托率也僅為31%，是所有福利國家中入托率最低的。例如，德國的托育服務(wù)主要依賴家庭，政府在托育供給方面堅持輔助性原則，只有當(dāng)非政府機構(gòu)無法滿足需求時，才會提供服務(wù)。自由主義福利國家服務(wù)商品化程度高，托育服務(wù)供給、價格、質(zhì)量、管理等主要依靠市場調(diào)節(jié)。雖然公辦托育機構(gòu)較少，但中產(chǎn)階級和富裕家庭能夠在市場中自行購買托育服務(wù)，約占一半的入托率與英、美等國家“棗核型”的社會結(jié)構(gòu)相互呼應(yīng)。自由主義福利國家3歲以下平均兒童入托率為31%，2歲及以上為54%。例如，英國已經(jīng)形成了一個龐大而完備的市場供給托育服務(wù)體系，2歲以下的嬰幼兒幾乎無法進入公立機構(gòu)。社會民主主義福利國家公共服務(wù)具有高度“去商品化”的特征，由政府主導(dǎo)、以法律形式保障嬰幼兒入托和受教育權(quán)利，政府承擔(dān)了嬰幼兒托育和早期教育的主要責(zé)任。因此，社會民主主義福利國家的入托率較高，3歲以下兒童的平均入托率達到49%，2歲及以上兒童的平均入園率更是高達87%。例如，瑞典、挪威、冰島等國家的托育服務(wù)體系較為完善，政府通過提供充足的托育資源和經(jīng)濟支持，鼓勵家庭將幼兒送入托育機構(gòu)。
（三）法律保障：以法律形式保證嬰幼兒接收機構(gòu)照護權(quán)利
社會民主主義福利國家強調(diào)政府職能和服務(wù)范圍，盡可能覆蓋并保障所有兒童。如芬蘭《兒童日托法》規(guī)定，在母親育兒假結(jié)束后，滿足入托需求是所有嬰幼兒的法定權(quán)利。無論是在日托機構(gòu)還是在家庭日托中，都可以獲得早期保教服務(wù)，法定時間是每周20小時，也可以有償接受全天服務(wù)，低收入家庭則不需要支付任何費用。丹麥《日托設(shè)施法》規(guī)定，無論是在地方當(dāng)局，私人經(jīng)營的日托中心還是在家庭住宅中，地方議會均應(yīng)為所有26周以上直至學(xué)齡的兒童提供適合年齡的日托服務(wù)，但不強制要求入托。如果得不到滿足，地方政府將會受到經(jīng)濟處罰。
保守主義福利國家強調(diào)社會團結(jié)和保障，強調(diào)個人工作、職責(zé)和國家職責(zé)的結(jié)合，對家長和國家的角色分別做出要求。如德國《社會法第八部：兒童與青少年扶助法》規(guī)定，不滿3歲兒童的家長或監(jiān)護人不論是有工作或是在找工作過程中，或是正在接受職業(yè)教育、中學(xué)教育或大學(xué)教育，都應(yīng)使其子女得到接受幼兒園教育的機會。
自由主義福利國家公共服務(wù)體系以市場為導(dǎo)向，強調(diào)最小國家干預(yù)，只針對最困難群體進行支持，而并未以法律或制度形式為其他家庭提供保障。如英國蘇格蘭，2歲的弱勢家庭兒童每周有權(quán)享受16小時（600小時/年）的免費服務(wù)。新加坡認為學(xué)前教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府不將其納入法定教育范疇也不提供免費的學(xué)前教育服務(wù)時長，但會提供大量的、持續(xù)的經(jīng)費補助，特別是對處境不利兒童的資助與支持[6]。
（四）財政保障：嬰幼兒機構(gòu)照護服務(wù)的財政投入
較多國家重視嬰幼兒照護服務(wù)的財政支持，公共支出占GDP比例達到0.4%以上的國家包括澳大利亞、韓國、芬蘭、法國、挪威、冰島和瑞典。其中，澳大利亞、韓國、芬蘭和瑞典的3歲以下嬰幼兒機構(gòu)照護服務(wù)的公共支出甚至超過3-6歲幼兒學(xué)前教育的公共支出。（見圖3）
在OECD國家中，有兩名嬰幼兒（如2歲和3歲）的雙職工家庭在機構(gòu)照護方面的凈支出平均占家庭收入的17.4%。然而，這一比例在各國之間存在顯著差異?？傮w而言，公共支出較少的國家，家庭在嬰幼兒照護服務(wù)上的成本分擔(dān)比例則較高。瑞典、冰島等社會民主主義福利國家家庭成本分擔(dān)比例最低。德國、法國、荷蘭等保守主義福利國家，家庭所分擔(dān)的成本大多控制在20%以內(nèi)。美國、加拿大、澳大利亞等自由主義福利國家家庭成本負擔(dān)較重。其中，英國的家庭凈成本最高，達到55.3%。（見圖4）
總體而言，不同國家在嬰幼兒照護服務(wù)的財政支持方式上存在顯著差異。自由主義福利國家主要通過補給需方的方式提供支持，即為低收入或處境不利家庭提供資助。這些國家將照護視為家庭責(zé)任，高收入家庭可選擇高質(zhì)量托幼服務(wù)，而低收入家庭則多依賴家庭照護或選擇低收費但質(zhì)量參差不齊的托幼服務(wù)。政府主要通過課稅津貼、教育券及為低收入家庭設(shè)立專門托育項目等方式，保障嬰幼兒的照護權(quán)利。
保守主義福利國家以補給供方為主，即為照護機構(gòu)提供資助。這些國家政府監(jiān)管責(zé)任優(yōu)先于市場需求。政府設(shè)立公立機構(gòu)但數(shù)量有限，同時要求私立機構(gòu)保證質(zhì)量并限制收費，并為非營利私立機構(gòu)提供運營補助。在這種模式下，慈善組織和教會等非營利性機構(gòu)承擔(dān)了重要責(zé)任。如荷蘭向私立機構(gòu)直接購買服務(wù)供家長使用，瑞士等國家通過補助托育中心來延長照顧時間，德國聯(lián)邦政府于2017—2021年投入11.26億歐元用以增設(shè)10萬個日托名額，意大利國家基金2020年向由私人機構(gòu)和市政當(dāng)局管理的0~6歲嬰幼兒保教服務(wù)機構(gòu)撥款1.6億歐元，以補償新冠肺炎疫情期間因停辦造成的費用損失。
社會民主主義福利國家同時補給供方和需方。托幼機構(gòu)的收費和質(zhì)量由國家統(tǒng)一監(jiān)管，家長成本分擔(dān)比例通常在10%以下。如瑞典規(guī)定家庭托兒服務(wù)費用為收入的1%～3%，多孩家庭逐級遞減，低收入家庭免費，富裕家庭設(shè)收費封頂線[7]。丹麥基于“所有家庭都能平等獲得ECEC”的理念，要求托幼機構(gòu)隨處可見，除節(jié)假日和周末外每天開放，每周應(yīng)開放50小時，家長最多分擔(dān)25%的保教成本，對低收入和多孩家庭提供補貼。挪威規(guī)定年收入低于5.5萬歐元的家庭，2~5歲兒童每周可免費上20小時幼兒園。斯洛文尼亞根據(jù)家庭收入為第一個孩子的保教費用提供補貼，最低收入群體全免，并為其兄弟姐妹提供免費服務(wù)[6]。
（五）管理保障：嬰幼兒機構(gòu)照護服務(wù)的管理機制
1.規(guī)范管理：以政策為準(zhǔn)繩進行規(guī)范管理
國際社會普遍為嬰幼兒的照護管理提供強有力的政策遵循。第一種形式是以基本法律（law）或框架（framework）對嬰幼兒機構(gòu)照護服務(wù)的定義、機構(gòu)管理、價值導(dǎo)向、根本原則、基本質(zhì)量要求等進行規(guī)定。如巴西《國家教育指導(dǎo)和基本法》第12796號修正案、德國《日間照護中心早期教育合作框架》等均屬此類。第二種形式是專項法案（act），針對機構(gòu)照護服務(wù)質(zhì)量提升、財政預(yù)算、修訂規(guī)范等制定相關(guān)法案，如美國《兒童強勢開端法案》要求針對弱勢群體提供可負擔(dān)的早期保教服務(wù)等。第三種形式是條例（regulations）或標(biāo)準(zhǔn)（standards），出臺相關(guān)政策對嬰幼兒機構(gòu)照護服務(wù)進行規(guī)范管理。如澳大利亞在聯(lián)邦層面的《教育與保育服務(wù)條例》中對保教機構(gòu)的定義、接受保教權(quán)利以及基本保教理念等進行規(guī)定，并在《早期兒童教育與保育國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了各類保教機構(gòu)應(yīng)具備的最低標(biāo)準(zhǔn)。通過分析，各國規(guī)范管理照護機構(gòu)的法律形式與國家福利模式似乎并沒有直接關(guān)系。
2.明晰權(quán)責(zé)：采用統(tǒng)一或分離的管理模式
一般來說，0-3歲幼兒的保教服務(wù)由社會福利部門負責(zé)，而3~6歲主要由教育部門負責(zé)。近年來，許多國家積極推進“保教一體化”政策出臺。截至2020年，超過70%的OECD成員國已開始推行早期保育與教育整合模式，由一個或多個部門統(tǒng)一管理整個早期保育與教育[4]。如挪威、芬蘭、巴西、澳大利亞等國家采取由教育部門牽頭的“統(tǒng)一制”管理模式（見表1）。此外，英國在2006年通過的《兒童保育法案》中明確規(guī)定，要求每個地方教育部門建立“早期發(fā)展合作伙伴”機構(gòu)，并制定伙伴合作的協(xié)議，以確保地方教育部門能夠切實履行其在早期保育與教育方面的職責(zé)。這種跨部門合作的模式，為兒童提供了更加系統(tǒng)化和整體化的早期教育支持[8]。
隨著保教管理的逐步統(tǒng)一化，許多國家設(shè)置了面向0—6歲嬰幼兒的連續(xù)性保教機構(gòu)。如澳大利亞設(shè)置了面向0-5歲嬰幼兒的家庭日托、全天看護和臨時看護機構(gòu)，并為4-5歲兒童設(shè)置幼兒園。芬蘭則設(shè)有面向0—6歲嬰幼兒的家庭日托、集體家庭日托、日托中心、早期保育與教育開放服務(wù)和學(xué)前教育機構(gòu)。與此同時，也有國家實行“分離式”管理模式，如以色列、捷克、日本等。然而，近年來這種分離模式也呈現(xiàn)出融合的趨勢，如日本政府于2006年審議通過《關(guān)于推進綜合的學(xué)前兒童教育、保育服務(wù)的法律》，文部科學(xué)省與厚生勞動省聯(lián)合設(shè)置“幼保合作推進室”，與地方的承辦單位聯(lián)合推動幼保一體化進程。所有同時具有保育和教育功能的機構(gòu)，無論其原本為幼兒園或保育所，服務(wù)對象是嬰幼兒或幼兒，都被統(tǒng)一稱為“認定幼兒園”，并獲得相應(yīng)認證。日本的幼保一體化改革對家庭而言帶來諸多便利，但也暴露出一些問題。例如，對于認定幼兒園的辦園標(biāo)準(zhǔn)，是遵循幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)還是保育所的標(biāo)準(zhǔn)目前尚未完全達成共識。此外，保育所和幼兒園的工作人員所需具備的資質(zhì)不同，各自的保育和教育重點也有所差異，這在一體化機構(gòu)內(nèi)可能會造成一定程度的混亂。因此，反對幼保一體化的聲音也一直存在。
3.人員管理：對師資進行資質(zhì)認證和培訓(xùn)
嬰幼兒照護機構(gòu)的人員主要包括教師和保育員，兩類人員在準(zhǔn)入資質(zhì)和學(xué)歷要求上存在明顯差異。一般來說，教師通常需要具備本科學(xué)歷，而保育員則只需具備中專學(xué)歷或通過培訓(xùn)獲得相關(guān)資質(zhì)即可。如芬蘭要求教師必須具備本科學(xué)歷，而保育員只需具有中職以上學(xué)歷[9]。挪威要求教師必須擁有3年制以上、教育學(xué)相關(guān)專業(yè)學(xué)士學(xué)位，保育員只需語言水平達到官方認證水平即可[10]。在一些國家，保育員的培養(yǎng)可以通過職業(yè)教育或繼續(xù)教育實現(xiàn)，只要通過政府資質(zhì)認證，即可上崗。如澳大利亞要求教師必須具備綜合性大學(xué)本科以上學(xué)歷，保育人員只需獲得教育相關(guān)專業(yè)的中職或以上學(xué)位，或通過培訓(xùn)獲得相關(guān)資質(zhì)認證即可[11]。
由于準(zhǔn)入條件和職責(zé)任務(wù)的不同，大部分國家的教師與保育人員在薪資待遇、職業(yè)發(fā)展路徑、督導(dǎo)評估機制等方面均有不同。如澳大利亞、新加坡、英格蘭等國家和地區(qū)的早期教育教師工資標(biāo)準(zhǔn)通常參照小學(xué)教師的最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但保育人員的薪酬相對較低。教師在專業(yè)技術(shù)方面有較為長遠的發(fā)展路徑，同時也需要承擔(dān)更多的督導(dǎo)、評估與培訓(xùn)任務(wù)。不過，也有國家統(tǒng)一了教師與保育員的培訓(xùn)和資質(zhì)要求，如瑞典在2009年至2015年期間實施了“促進學(xué)前教育”項目，對教師和保育員不再區(qū)分專業(yè)方向，而是實施一致的職前教育課程培訓(xùn)[12]。日本文部科學(xué)省于2004年決定實施幼兒園教師資格認定考試制度，規(guī)定保育所教師也可以報考幼兒園教師資格認定考試。隨后，厚生勞動省也降低了幼兒園教師報考保育員資格認定考試的要求，以促進幼兒園和保育所師資的整合。同時，日本還鼓勵保教體系中的教師同時獲得幼兒園教師和保育員兩種資格證書，以推動幼保一體化的發(fā)展[13]。
4.質(zhì)量管理：設(shè)置課程標(biāo)準(zhǔn)提升保教質(zhì)量
較多國家通過制定課程指南來提升嬰幼兒照護機構(gòu)的質(zhì)量。如新加坡制定《國家早期幼兒發(fā)展框架》，為2個月至3歲嬰幼兒的生活、發(fā)展、活動和課程標(biāo)準(zhǔn)提供指導(dǎo)。新西蘭、挪威、德國等國家針對0-5歲或0—6歲幼兒制定統(tǒng)一的課程指南（見表2）。如英國《早期兒童基礎(chǔ)階段法定框架》為幼兒從0-5歲的學(xué)習(xí)、發(fā)展和福利制定了具體標(biāo)準(zhǔn)。
5.機構(gòu)督導(dǎo)：開展定期督導(dǎo)實現(xiàn)以評促建
許多國家對0-3歲嬰幼兒照護機構(gòu)定期開展督導(dǎo)評估，評估周期根據(jù)國家規(guī)模和機構(gòu)數(shù)量有所不同。例如，荷蘭、芬蘭等國家每年都進行督導(dǎo)評估，德國每兩年評估一次，英國每四年評估一次。
在督導(dǎo)主體方面，各國采取了不同的方式。澳大利亞專門成立了澳大利亞兒童教育和保育質(zhì)量管理局（ACECQA），作為獨立機構(gòu)負責(zé)所有0-6歲嬰幼兒托育、保育及早期教育機構(gòu)的監(jiān)管、國家標(biāo)準(zhǔn)的推廣以及督導(dǎo)人員的培訓(xùn)。該機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層由各州及聯(lián)邦人員共同組成，直接向教育部負責(zé)。德國法律規(guī)定督導(dǎo)的權(quán)責(zé)在于機構(gòu)服務(wù)的供應(yīng)方，但在國家層面由貝塔斯曼基金會出面，收集與早期照護、保育與教育機構(gòu)質(zhì)量相關(guān)數(shù)據(jù)，形成并發(fā)表“早期教育體系監(jiān)測報告”，為公眾監(jiān)督和政策制定提供依據(jù)。新加坡0—6歲嬰幼兒照護機構(gòu)的監(jiān)測督導(dǎo)由該國教育主管部門—幼兒培育署統(tǒng)一負責(zé)，對機構(gòu)從常規(guī)、機構(gòu)管理、員工資質(zhì)、員工發(fā)展、兒童幸福感、課程等方面進行監(jiān)測督導(dǎo)，并對保教機構(gòu)進行分級。美國以州政府為主體實施“0-5歲早期學(xué)前教育質(zhì)量評級與提升系統(tǒng)項目”，主要用于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控、績效責(zé)任衡量、項目技術(shù)支持、財政激勵和家長教育。
在督導(dǎo)結(jié)果運用方面，不同國家對督導(dǎo)結(jié)果的使用可分為高風(fēng)險和低風(fēng)險兩類。高風(fēng)險國家采用問責(zé)制等辦法，對監(jiān)測督導(dǎo)結(jié)果顯示不達標(biāo)的機構(gòu)采取一定措施，要求機構(gòu)必須按照結(jié)果進行相應(yīng)整改提升，并在一定時間內(nèi)達到標(biāo)準(zhǔn)，甚至要求市政管理部門介入整改過程。新加坡、澳大利亞、英國等國家通常采用高風(fēng)險運用辦法。而督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的國家，如荷蘭、挪威、芬蘭等通常采用低風(fēng)險方式，將督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果及報告對社會公開，作為家長選擇機構(gòu)和機構(gòu)改進的依據(jù)，并對機構(gòu)提供最佳實踐標(biāo)準(zhǔn)，沒有強制整改或要求市政管理部門介入的要求。
三、結(jié)論建議
（一）基本結(jié)論
不同國家在嬰幼兒照護服務(wù)的時間保障、服務(wù)保障、法律保障和財政保障等方面的特征與本國所屬的福利國家模式存在相關(guān)性。福利國家模式是各國公共服務(wù)特征的集中體現(xiàn)，反映了各國的文化背景、社會規(guī)范、國家發(fā)展和分配情況。自由主義福利國家的主要特征是服務(wù)商品化，由市場作為公共服務(wù)的主要供應(yīng)者和調(diào)節(jié)者，國家只對最弱勢群體承擔(dān)部分責(zé)任。因此英、美等國家雖然嬰幼兒入托率處于中等水平，但在公共財政支出、時間保障等方面有很多不足，法律制度也僅保障最弱勢群體權(quán)利。保守主義福利國家強調(diào)家庭責(zé)任，認為家庭是嬰幼兒照護和早期教育的責(zé)任主體。國家通過社會保險和法律制度等形式對家庭給予一定支持，以保證社會團結(jié)和家庭履行職責(zé)。這些國家通常能夠保證婦女生育的基本條件，如較高的產(chǎn)假補償率，也能在一定程度上從財政和法律方面保障嬰幼兒接受照護和教育的權(quán)利，但同時在法律中強調(diào)家庭和父母的責(zé)任。因此，保守主義福利國家的嬰幼兒入托率相對較低。社會民主主義國家采用公共服務(wù)高度去商品化的福利國家模式，國家依靠稅收調(diào)節(jié)資源配置，政府承擔(dān)主要公共服務(wù)責(zé)任。這些國家在嬰幼兒保育與早期教育的各個方面都提供了高規(guī)格的保障，構(gòu)建了完善的法律保障體系，建立了高質(zhì)量的服務(wù)管理體系和標(biāo)準(zhǔn)。北歐國家是這一模式的典型代表，它們通過提供廣泛的公共服務(wù)，支持家庭和社區(qū)合作，形成了全社會共同參與嬰幼兒照護的良好氛圍。這些國家普遍具有國土面積小、人口數(shù)量少、人均GDP高等特點，因此具有較高的財政水平支持國家建設(shè)并完善公共服務(wù)體系。整體而言，福利模式根植于本國國情，與本國的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需求密切相關(guān)，因此三種典型模式并不能覆蓋世界上所有國家。日、韓等東亞國家和巴西、智利等南美國家大多依據(jù)本國國情，從不同模式中選取部分適宜本國國情的做法，組合成為混合的公共服務(wù)模式，以韓國為例，其采用的生產(chǎn)性社會福利模式強調(diào)通過促進就業(yè)和經(jīng)濟增長來支持家庭和兒童發(fā)展。
中國在發(fā)展嬰幼兒托育與早期教育時，既要借鑒國際經(jīng)驗，又要立足國情，探索出一條具有中國特色的嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展道路。一是堅持基本公共服務(wù)的福利屬性。我國是社會主義國家，基本公共服務(wù)事業(yè)不能像自由主義國家一樣市場化，而應(yīng)盡可能“去商品化”，滿足最廣大人民的需求。二是明確國家和家庭的權(quán)責(zé)邊界。我國人口基數(shù)大，嬰幼兒保育與教育需求量大，但經(jīng)濟上仍是發(fā)展中國家，因此需要明確國家和家庭各自的角色和權(quán)責(zé)范圍，為滿足群眾的基本需求提供支持。這與保守主義國家的模式有一定相似性，保守主義國家強調(diào)家庭在嬰幼兒照護中的主要責(zé)任，國家通過社會保險和法律制度等形式對家庭給予一定支持。然而，中國在強調(diào)家庭責(zé)任的同時，更注重國家在基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用，通過政策支持和資源分配來保障嬰幼兒照護服務(wù)的普及性和公平性。三是采用因地制宜的管理模式。中國不同地域、城鄉(xiāng)、群體之間在服務(wù)需求、質(zhì)量要求、償付能力等方面存在較大差異。因此，在嬰幼兒保育與教育機構(gòu)管理方面，必須明確底線要求，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)不同地域、城鄉(xiāng)、群體的實際情況進行調(diào)整，從而實現(xiàn)服務(wù)的差異化和精準(zhǔn)化，滿足不同群體的多樣化需求。
（二）主要啟示
1.促公平：強化政府職責(zé)保障嬰幼兒獲得家庭及機構(gòu)照護服務(wù)
一方面，政府在促進嬰幼兒照護服務(wù)供給中發(fā)揮著重要作用。嬰幼兒照護服務(wù)是家庭所需、民生所系。雖然嬰幼兒照護服務(wù)的供給涉及家庭、市場、政府、社會組織等多元主體，但政府在其中承擔(dān)著規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理等職能，這些職能對于促進嬰幼兒照護服務(wù)的供給起著至關(guān)重要的作用。我國在強化政府職責(zé)時，可以借鑒社會民主主義國家的經(jīng)驗，逐步增加公共財政支出，確保嬰幼兒照護服務(wù)的普惠性和公平性。同時，應(yīng)結(jié)合保守主義國家的經(jīng)驗，明確家庭與政府的責(zé)任邊界，通過社會保險和財政補貼為家庭提供經(jīng)濟支持。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》，將“幼有所育”列為九個國家基本公共服務(wù)領(lǐng)域的重要內(nèi)容之一。為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，建設(shè)嬰幼兒照護服務(wù)體系已經(jīng)成為政府的重要職責(zé)。同時，在“三孩政策”的宏觀人口背景下，為優(yōu)化遠期人口結(jié)構(gòu)，嬰幼兒照護服務(wù)受到了社會民眾的廣泛期待。2024年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快完善生育支持政策體系推動建設(shè)生育友好型社會的若干措施》要求：“統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)和托育實際需求等因素，科學(xué)規(guī)劃托育服務(wù)體系，大力發(fā)展托幼一體服務(wù)，優(yōu)化托育服務(wù)精準(zhǔn)供給。”這些政策部署進一步強化了政府介入嬰幼兒照護服務(wù)供給的動力與責(zé)任。
另一方面，健全靈活的財政政策是保障嬰幼兒公平享受照護服務(wù)的關(guān)鍵舉措。相關(guān)研究表明，育兒補貼的增加對生育率有顯著的正向影響，例如在西歐國家，育兒補貼每增加10%，生育率可提高0.4%[14]。借鑒這一經(jīng)驗，我國可將家庭整體作為服務(wù)對象，在陪產(chǎn)假、護理假和育兒假津貼、稅收抵免與托育服務(wù)代金券等多個方面進行探索，為嬰幼兒家庭提供必要的時間和經(jīng)濟支持。同時，許多國家在嬰幼兒機構(gòu)照護服務(wù)的公共支出比例上較高，尤其是北歐的社會民主主義國家。目前，我國對機構(gòu)照護服務(wù)的財政補貼以補貼供方機構(gòu)為主，形式包括資金注入、稅收減免、土地租金減免等。未來可兼顧補貼需方，通過減費、免稅、提供津貼等多種方式，保障家庭困難或處境不利的嬰幼兒接受照護的機會。
2.強管理：建立健全管理機制以保證嬰幼兒機構(gòu)照護有章可循
一方面，建立全國性的嬰幼兒照護服務(wù)法律框架。目前，我國已印發(fā)《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》《托育機構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》等一系列標(biāo)準(zhǔn)文件，這些文件有力地促進了托育服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展。為進一步提升法律效力和規(guī)范性，我國可借鑒社會民主主義國家的經(jīng)驗，在全國層面通過立法，制定更具強制性和規(guī)范作用的法律文件，健全具有指導(dǎo)性或強制性的管理標(biāo)準(zhǔn)。通過從行政干預(yù)向法律規(guī)制的轉(zhuǎn)變，確保0~3歲嬰幼兒照護服務(wù)有法可依、有章可循。
另一方面，完善多部門協(xié)同的管理體制。早期保教機構(gòu)的權(quán)責(zé)部門設(shè)置和管理制度的形成較為復(fù)雜，與各國的文化背景、政策歷史、經(jīng)濟發(fā)展情況、公共服務(wù)模式、機構(gòu)類型和發(fā)展歷程等均有一定關(guān)系。從全世界范圍來看，三種福利模式國家中均有國家對早期保教機構(gòu)采用統(tǒng)一制管理模式，希望通過統(tǒng)一的管理避免“保育”與“教育”分離所導(dǎo)致的培養(yǎng)目標(biāo)、運行流程、機構(gòu)管理、教師資質(zhì)和培訓(xùn)不一致等問題。雖然現(xiàn)階段，我國實行統(tǒng)一制管理仍存在困難，且其必要性還需要進一步論證，但必須健全多部門協(xié)同監(jiān)管的政策取向，突出細化相關(guān)部門具體職責(zé)，實現(xiàn)嬰幼兒照護服務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督與管理的協(xié)同發(fā)展，確保政策的制定和執(zhí)行效果。
3.優(yōu)服務(wù)：完善多種機構(gòu)照護模式滿足嬰幼兒家庭多樣化需求
一方面，設(shè)置多種形式的嬰幼兒照護機構(gòu)。較多國家為家長提供靈活的托育時間，如挪威通過“開放性幼兒園”模式，為家長提供與保教人員在非固定時間內(nèi)共同參與照護、保育或相關(guān)活動的機會[15]。在完善托育供給模式時，應(yīng)充分考慮人口分布和家庭實際需求，確保嬰幼兒托育機構(gòu)的正規(guī)化和專業(yè)性，在合法備案的基礎(chǔ)上保證其合規(guī)運行。OECD的研究指出，教師與嬰幼兒的互動不足或過多依賴保育員代勞，會對嬰幼兒的發(fā)展產(chǎn)生不利影響[16]。應(yīng)通過各類人才培養(yǎng)，尤其是職業(yè)教育和繼續(xù)教育，保障0-3歲嬰幼兒照護機構(gòu)具備多類別、多層次、有梯度的從業(yè)人員，從而為照護機構(gòu)的系統(tǒng)性和持續(xù)性建設(shè)提供師資保障。
另一方面，制定盤活現(xiàn)有托育資源存量的激勵政策。目前國際嬰幼兒照護行業(yè)呈現(xiàn)出向“家庭式托育”方向發(fā)展的趨勢，這種模式具有“平價就近、靈活溫馨”的優(yōu)勢。在我國，社會上存在大量家庭自主供給的“民居園”，它們在一定程度上自發(fā)補充了機構(gòu)照護資源。因此，將這些“民居園”等托育資源存量轉(zhuǎn)化為正規(guī)的照護機構(gòu)，是我國政府在服務(wù)供給方面可以推進的方向之一。2020年底，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》提出：“支持將各類房屋和設(shè)施用于發(fā)展養(yǎng)老托育，鼓勵適當(dāng)放寬最長租賃期限。”2023年，《家庭托育點管理辦法（試行）》對以往一些在住宅類房屋中經(jīng)營、游離于灰色地帶的家庭托育點轉(zhuǎn)向合法合規(guī)提供了明確依據(jù)和指導(dǎo)。在我國托育資源相對不足的當(dāng)下，若能有效盤活現(xiàn)有托育資源存量，激勵民間自發(fā)產(chǎn)生的“民居園”轉(zhuǎn)化為“普惠性、社區(qū)型、家庭式托育機構(gòu)”，將會極大減輕政府在照護服務(wù)領(lǐng)域的財政負擔(dān)，滿足廣大居民的幼兒養(yǎng)育需求。
4.提質(zhì)量：尊重嬰幼兒發(fā)展規(guī)律以促進照護服務(wù)安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展
一方面，在保證質(zhì)量的前提下“盡力而為、量力而行”。多項國外研究顯示，當(dāng)2歲以下的嬰幼兒在保育與教育機構(gòu)花費很長時間時，可能導(dǎo)致嚴重的分離焦慮、不安全依戀以及壓力，對兒童發(fā)展造成負面影響。因此，嬰幼兒機構(gòu)照護不應(yīng)以盲目追求入托率為目標(biāo)，必須明確托育照護服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則和從業(yè)者標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范照護人員資格證書考試的內(nèi)容，加強對嬰幼兒照護從業(yè)者的法律法規(guī)、職業(yè)技能、道德安全培訓(xùn)，推動嬰幼兒照護服務(wù)隊伍的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。同時，遵循不同階段嬰幼兒的成長特點與身心發(fā)展規(guī)律，有針對性和科學(xué)化地設(shè)置課程，在確保安全、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)上，逐步整合保育和教育功能，提高照護服務(wù)水平，實現(xiàn)嬰幼兒的全面發(fā)展。
另一方面，構(gòu)建多元參與的質(zhì)量評估體系。為保障機構(gòu)照護質(zhì)量評估的有效性，可組建第三方專家團體，從獨立的視角對托育機構(gòu)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行專業(yè)化評估，確保評估的客觀性和科學(xué)性。建立托育服務(wù)行業(yè)協(xié)會，實施行業(yè)內(nèi)部自評制度，通過行業(yè)自律促進服務(wù)質(zhì)量的提升。在此基礎(chǔ)上，探索形成政府、行業(yè)內(nèi)部以及社會第三方專業(yè)組織互動的托育服務(wù)行業(yè)評估系統(tǒng)。在相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)的指引下，重點關(guān)注衛(wèi)生安全、環(huán)境材料、照護過程、師幼互動等關(guān)鍵要素，采用高風(fēng)險與低風(fēng)險相結(jié)合的評估方式，監(jiān)督、引導(dǎo)和激勵托育機構(gòu)的規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。
來源 |《學(xué)前教育研究》2025年第4期
作者 | 孫薔薔、王軼晰（中國教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所）